Bojovníci proti terorismu bez kontroly

Nevládní organizace Privacy International zve­řejnila 13. prosince 2005 studii Guse Hoseina Threatening the Open Society: Comparing Anti-terror Policies and Strategies in the U. S. and Europe (Hrozba otevřené společnosti: Srovnání protiteroristických politik a strategií Spojených států a Evropské unie). Autor komparativní analýzy amerických a evropských protiteroristických bezpečnostních opatření dospěl k překvapivému závěru: s výjimkou režimu hraničních kontrol Evropská unie dovádí kontrolu občanů, která potenciálně ohrožuje právo na soukromí, mnohem dále než Spojené státy. A co hůře: zatímco v USA je každé omezení individuálních práv a svobod předmětem rozsáhlých diskusí a někdy i protestů občanské společnosti, Evropané v podstatě bez reakcí akceptují rozhodnutí činěná za zavřenými dveřmi bruselských kanceláří. Klišé Evropy hájící západní hodnoty proti autoritářství Bushovy Ameriky možná vystihuje situaci na poli mezinárodní politiky, kde EU opravdu oponuje silovým řešením a unilateralismu. Pokud však jde o zajišťování vnitřní bezpečnosti, liberální tradice USA se ukazuje být vůči snahám o posilování státu mnohem odolnější než evropský etatismus.

Nové hrozby s sebou samozřejmě přinášejí potřebu nových pravomocí pro bezpečnostní aparáty. Šokující je však naprostý nezájem řadových Evropanů o konkrétní zdůvodnění a rozsah schvalovaných pravomocí státních orgánů. Silný stát vybavený informačními technologiemi přitom dnes může nad občany uplatňovat historicky bezprecedentní míru kontroly. Komplexní zpravodajské systémy mohou podle analýzy Privacy International silně omezit osobní svobody, zejména právo na přístup k nestranným informacím, právo spolčovací a shromažďovací a právo žít svobodně bez svévolného zasahování úřadů. A pokud toto téma i nadále zůstane mimo veřejnou debatu, mohou nová bezpečnostní opatření, odůvodňovaná vágní potřebou „boje proti terorismu“, zredukovat sféru individuálního soukromí na minimum. V tom případě je však na místě otázka, zda evropská budoucnost a budoucnost demokracie jsou ještě stále jedno a totéž.

Příčiny zaslepení

Gus Hosein, který přednáší na katedře informačních systémů London School of Economics, upozorňuje, že evropský pohled na protiteroristickou legislativu má hned tři slepé skvrny. První takovou skvrnou je nedostatečný smysl pro rozdíly mezi legislativou jednotlivých evropských zemí. Když nějaká vláda předkládá návrh nového zákona, argumentuje často obdobným opatřením v jiné zemi, aniž jsou však diskutovány rozdíly v právním systému a politickém prostředí. Proč si však vůbec vybírat za příklad zemi, která nějaký režim kontroly zpřísnila, spíše než jinou, která to neudělala? Rozdíly přece nelze vždy vysvětlovat nedůsledností těch, kdo příslušné kontrolní režimy „dosud“ nezpřísnili.

Druhým důvodem způsobujícím zaslepenost může být nepřiměřené soustředění pozornosti na Spojené státy. Americký Patriot Act a nový režim hraničních kontrol v USA jsou všeobecně známy a jejich důsledky pro jednotlivého občana byly opakovaně probírány v evropských médiích. Avšak podobná opatření přijímaná v Bruselu a různých evropských zemích, která ve skutečnosti jdou mnohem dále, zůstávají prakticky neznámá. Evropská veřejnost tedy například netuší, že některé připravované kroky evropských úřadů jsou obdobou starších amerických opatření, která byla již před delší dobou zrušena.

Konečně třetí slepá skvrna spočívá v absenci dlouhodobé pozornosti vůči legislativním procesům. Již v minulosti došlo k zavedení mnoha kontroverzních zákonů, ty se však postupem času staly předmětem zkoumání parlamentů, médií, soudů a veřejnosti. Některé byly shledány neústavními a zrušeny, jiné byly naopak posíleny. Avšak protiteroristická legislativa je nyní v Evropě posvátnou krávou a vznášet vůči ní vážné výhrady na jakékoliv úrovni se dosud nikdo neodvažuje.

Monitoring komunikačních, cestovních a osobních dat

Lednová zpráva listu Washington Times, podle níž v Kongresu vznikla koalice připravující Bushův impeachment kvůli nezákonným odposlechům z roku 2001, se patrně ukáže být spíše novinářskou kachnou. Většinoví republikáni totiž sotva odvolají vlastního prezidenta. Nicméně formálně taková možnost opravdu existuje a v odlišně složeném Kongresu by se Bush z uvedeného důvodu skutečně mohl dočkat odvolání. V nynější situaci se důsledky jeho příkazu odposlouchávat bez rozhodnutí soudu projevují přinejmenším na klesající popularitě, což prezidenta odcizuje zákonodárcům usilujícím o znovuzvolení.

Bruselským lídrům však podobný skandál naprosto nehrozí. Zatímco aktualizovaná americká legislativa stále v případě odposlechů vyžaduje souhlas soudu a výjimku povoluje jen u případů spojených s terorismem, evropská úprava pro jistotu monitoring elektronické komunikace a telekomunikace povoluje – bez jakéhokoliv rozlišení, bez zdůvodňování či dokonce podmiňování právní procedurou.

Poučný je také způsob, jak úpravy vznikaly. Ve Spojených státech je přinejmenším po aféře Watergate každý případ odposlouchávání amerických občanů považován za problém. Proto si také změna zavedená kvůli boji s terorismem vyžádala léta trvající debatu v Kongresu, přitáhla velkou pozornost médií a byla předmětem obsáhlé veřejné debaty. Naproti tomu v Bruselu šly věci mnohem jednodušeji: Rada EU přijetí úpravy monitorování komunikace obyvatel prostě uložila Evropskému parlamentu metodou fait accompli.

Pokud jde o uchovávání zajištěných komunikačních dat, v USA se nic podobného neplánuje,
a žádný návrh tohoto typu tedy ani nebyl vznesen. Evropané však opět prostě uložili provozovatelům komunikačních sítí povinnost archivovat veškerá data (více v článku Šmíruj a vydělávej v A2 č. 6/2006).

Pokud jde o prohledávání komunikačních dat a jejich vytěžování například z pevných disků počítače, projekty tohoto druhu zaměřené na vlastní občany byly za Atlantikem údajně z legálních a technologických důvodů zrušeny. Tématem se tam opět intenzivně zabývala média, ale i nevládní neziskové organizace, záležitost přezkoumával Kongres a vláda předkládala podrobné zprávy. V EU se projekty uvedeného typu právě rozbíhají, aniž by došlo k jakémukoliv zdůvodňování, zkoumání či veřejné debatě.

Podobně vychází i srovnání v oblasti zacházení s cestovními a biometrickými údaji. Americké bezpečnostní složky smějí z databází dopravních společností čerpat data o jízdenkách či letenkách cizinců, nikoli však občanů USA, a to v případě vyšetřování teroristických aktivit nebo vážných zločinů. Evropané ale plánují neomezený přístup k veškerým cestovním údajům bez nutnosti udat důvod. A opět bez debaty.

Srovnání úpravy ohledně shromažďování biometrických údajů vykazuje tentýž vzorec. Na západní straně Atlantiku bylo po dlouhém veřejném zkoumání povoleno shromažďovat data v přesně vymezených případech, zatímco Rada EU nařídila všeobecné snímkování rohovky a odebrání otisků. V každém z těchto případů zašla EU dále než USA a vždy se tak stalo mimo dohled veřejnosti.

Dědictví evropského absolutismu?

Evropa se od USA liší mimo jiné nedostatkem omezení uložených exekutivě a nedostatkem adekvátního veřejného přezkoumávání vládních rozhodnutí. Mnozí, převážně anglosaští analytici tento problém tematizovali již v šedesátých letech minulého století v souvislosti s tehdy běžnou keynesiánskou ekonomickou politikou. Andrew Shonfield spojoval tento nedostatek s existencí de facto předkapitalistických institucí v mnoha zemích evropského kontinentu, zatímco pozdní Friedrich von Hayek hovořil obecně o svodech organizačního řádu.

Politická agenda má v každé době jiné dominantní téma. V období absolutismu byla státní akcí par excellence válka, v době poválečného hospodářského boomu ekonomická politika – a dnes je hlavním problémem bezpečnost.

Zdá se, že Shonfield ve sporu s Hayekem měl i neměl pravdu. Ukazuje se totiž, že i za nové situace rozdíly mezi Evropou a USA přetrvávají, a těžko tedy odmítnout vysvětlení, že důvodem je odlišná kulturní tradice. Problém je ovšem v tom, že Evropa už má nové bruselské instituce – a politický proces se kvůli nim nestal liberálnějším, ba naopak. Dokonce ani Evropský parlament dnes vůči exekutivě nedisponuje kontrolními pravom ocemi srovnatelnými s těmi, kterým se jeho předchůdci těšili na úrovni národních států. Hosein navíc ve studii „Threatening the Open Society“ tvrdí, že zatímco v každé jednotlivé evropské zemi v minulosti existoval alespoň jeden případ protestu veřejnosti proti posilování bezpečnostního aparátu, na úrovni EU se nic podobného neděje. Toto zjištění ovšem vybízí k otázce, zda pojem evropská veřejnost má vůbec nějaký smysl, zda něco takového vůbec existuje.

Hosein si také všímá dvojakého charakteru mezinárodních evropských institucí. Jeden ze způsobů jejich využití národními vládami lze popsat jako obcházení národních parlamentů. V takovém případě je agenda, která na národní úrovni neprošla, v druhém kroku předložena jako nezpochybnitelný mezinárodní závazek. A z druhé strany: Evropská úmluva o lidských právech je v běžném politickém procesu interpretována jako vnější mezinárodní smlouva, jejíž vymáhání prostřednictvím štrasburského soudu však může být nad síly postižených osob. Dobře to ilustruje případ britského proti­teroristického zákona, který nařizuje deportace podezřelých přistěhovalců do země původu i v případě, že to znamená ohrožení jejich práv (riziko mučení atd.). Dotyčný se sice může obrátit na Evropský soud pro lidská práva, vyžaduje to však nemalou sumu peněz a velmi mnoho času.

Hosein se domnívá, že Evropě především chybí lidskoprávní kultura. Řada amerických subjektů, od nevládních organizací přes města až po soukromé firmy, například v souvislosti se zákonem Patriotic Act, podala žaloby na vládu. V Evropě však snaha přezkoumávat oprávněnost vládních opatření takřka chybí a chybějí i lidé ochotní se tímto tématem zabývat. Bez zájmu médií, organizací na podporu občanských svobod nebo opozičních stran však deklaratorní lidskoprávní dokumenty zůstanou kusem papíru s velmi problematickou hodnotou.

Boj s terorismem v českém vydání

Národní akční plán boje proti terorismu byl zpracován Ministerstvem vnitra a přijat usnesením vlády 10. dubna 2002. Původní návrh připomínkoval Úřad pro ochranu osobních údajů a do „širší diskuse“ se zapojila pouze jediná nevládní nezisková organizace – Iuricum Remedium. Tak jako na evropské úrovni, i zde jsme tedy v podstatě svědky modelu „exekutiva koná bez parlamentu a veřejnosti“.

Následovaly aktualizace dokumentu z 14. dubna 2003, 19. května 2004 a 6. června 2005. Další aktualizace jsou plánovány ve dvouletých intervalech.

Tvůrci Národního akčního plánu se odvolávají na modelový bruselský dokument, nazvaný Usnesení a akční plán mimořádného zasedání Evropské rady z 21. září 2001. Vzhledem k hodnocení situace na území ČR se plán zaměřuje zejména na prevenci logistických operací teroristických uskupení, a zde především získávání finančních prostředků.

Vypracování Národního akčního plánu není samozřejmostí – řada zemí EU se spokojila s implementací uvedeného souhrnného evropského dokumentu. Autoři českého akčního plánu navíc tvrdí, že dokument je ve srovnání s obdobnými plány zpracovanými v jiných evropských zemích patrně nejkomplexnější a jako jediný je též pravidelně aktualizován. Jak uvádí komentář na stránkách Ministerstva vnitra, hlavním důvodem pro jeho vypracování byla „snaha soustředit všechny klíčové úkoly v oblasti boje proti terorismu na jednom místě a poskytnout jim sílu politické podpory ve formě usnesení vlády. Zároveň se jedná o informativní souhrn současné úrovně připravenosti státu na eventualitu ohrožení ze strany terorismu. Jeho text může sloužit při prezentaci protiteroristických opatření státu v zahraničí nebo ve vztahu k relevantním mezinárodním organizacím.“

Toto vysvětlení má ovšem svá ale. Politická podpora formou usnesení vlády je jedna věc, faktická vymahatelnost takového usnesení ale věc jiná. V případě neplnění vládního usnesení neexistuje vlastně způsob, jak se domoci nápravy, protože neexistuje například možnost odvolat se k soudu.

Dále existuje dobrý důvod domnívat se, že mnohem silnější politickou podporu takto významného opatření by představoval zákon schválený Parlamentem ČR. Je však samozřejmě možné, že parlamentní debata by se protáhla, připoutala zájem médií a veřejnosti a následovala by dlouhá a obtížná diskuse o obsahu dokumentu. Vzhledem k tomu, že první verze plánu vznikla již téměř před čtyřmi lety, bylo ovšem dost času takovou diskusi dovést do konce a příslušný zákon přijmout. Přesto český protiteroristický zákon dosud neexistuje a úřady stále pracují s dokumentem podloženým pouze vládním usnesením – tedy instrumentem, který vláda s oblibou používá v případě opatření, jež není schopna „protlačit“ parlamentem. Národní akční plán v této formě je sice do jisté míry popularizován, veřejně diskutován však nebyl a ani dosud není.

O všem a proti všem

Akční plán pokrývá širokou oblast všeho, co nějak souvisí nebo by mohlo souviset s bojem proti terorismu. Shrnuje zapojení České republiky do mezinárodních struktur, mezinárodní závazky i vnitrostátní právní úpravu, stanovuje těžiště tohoto boje – boj proti financování teroristické činnosti. Stanoví potřebu přesnějšího vymezení pravomocí bezpečnostních služeb a policie, upravuje ochranu potenciálních cílů útoku – zde zmiňuje existenci „kybernetických hrozeb“ a rizika hrozící dopravnímu systému. Dále se dokument věnuje předcházení nebezpečí zneužití chemických, biologických a radiačních látek, nakládání se zbraněmi a střelivem, jakož i ostatním vojenským materiálem. Konečně řeč je tu i o krizovém řízení, integrovaném záchranném systému a ochraně obyvatelstva, stejně jako o celní, migrační a azylové politice. Poslední kapitola pak pojednává o spolupráci s veřejností a informační politice, jež je definována zejména jako jednosměrné „vytváření srozumitelných doporučení pro nejširší veřejnost v České republice, popisujících žádoucí chování v případě vzniku mimořádných událostí“.

Z nově navrhovaných opatření je třeba upozornit zejména na úkol „zefektivnit“ podmínky pro získávání informací o majitelích bankovních účtů pro potřeby příslušných státních orgánů, což má být hotovo do 30. 9. 2006. Velmi zvláštně a znalcům poměrů na území bývalého SSSR až hrozivě zní úkol do 3. 12. předložit analýzu právní regulace hospodaření nadací „a dalších společenských organizací“ se zřetelem k jejich finančnímu hospodaření, který lze nalézt v kapitole třetí. Počítá se s dalším zlepšováním komunikace a spolupráce jednotlivých bezpečnostních složek, stejně jako se „zefektivněním“ oprávnění zpravodajských složek v souvislosti s bojem proti terorismu. Má být zřízeno „vládní utajované spojení“ určené k šíření „otevřených i klasifikovaných“ informací směrem ke státním orgánům. Dále má dojít k rozšíření kamerových systémů ve veřejné dopravě, zlepšení ochrany přepravy nebezpečných materiálů a pitné vody. Při ministerstvu zahraničí má být nově zřízeno Operační a informační centrum, obdobné jako při ministerstvech obrany a vnitra. V oblasti kontroly komunikací má být zavedeno monitorování celého kmitočtového spektra, což bývalo opatření vojenského charakteru, v plném rozsahu aplikované pouze v době ozbrojených konfliktů.

Má být novelizován zákon o zbraních a střelivu s cílem zlepšit kontrolní a dohledovou činnost nad jeho dodržováním a také legislativa upravující nakládání s výbušninami. Připravuje se zpřísnění kontroly nakládání s vybranými rizikovými komoditami a zlepšení komunikace mezi Licenční správou MPO a zpravodajskými složkami.

Azylové a migrační procedury, řadou neziskových organizací již dnes kritizované jako nadměrně restriktivní, mají být dále v mnoha oblastech zpřísněny. Zpravodajské služby mají být zapojeny do azylového řízení, ale také do procesu registrace občanských sdružení. Informační politika zahrnuje vedle zveřejňování pokynů z oblasti krizového řízení i mediální kampaně zaměřené na prevenci radikalizace určitých skupin obyvatelstva a zkoumání příčin této radikalizace.

Celkový přístup prosazovaný akčním plánem lze charakterizovat větou „podezřelí jsou všichni“. Dilema, které bylo široce diskutováno například v Británii po loňských červencových útocích – zda je na místě položit důraz na práci zpravodajských služeb a následně na cílenou kontrolu rizikových skupin, nebo spíše zavádět kontrolu plošnou –, tak v Česku vůbec nebylo předmětem zkoumání. Zpravodajské složky prostě vstoupí do řady běžných administrativních činností a navíc se posiluje i plošná kontrola veškerého obyvatelstva České republiky. V této souvislosti je hodno zaznamenání, že jediný mechanismus kontroly navyšovaných pravomocí, který lze v dokumentu nalézt, představuje příprava zákona o parlamentní kontrole zpravodajských služeb. Vzhledem k této asymetrii je jen malou útěchou, že některá z plánovaných opatření, jako například uzákonění trestní odpovědnosti právnických osob, mají mnohem širší dopad než jen na boj proti terorismu a byla již dávno potřebná s ohledem na nezákonný obchod se zbraněmi nebo některé případy průmyslových havárií.

Horší než EU

Vzhledem ke skutečnosti, že Česká republika je v příslušných studiích charakterizována jako relativně bezpečná země, potenciálně využitelná teroristy zejména k logistickým operacím, jsou rozsah a komplexnost připravovaných bezpečnostních opatření překvapující. Ještě daleko více je však hodna pozornosti skutečnost, že se o chystaných plošných opatřeních, jejich potřebnosti a rozsahu, jakož i potenciálních rizicích s nimi spojených dosud nevede veřejná diskuse – a půjde-li vše podle (akčního) plánu, ani žádná diskuse nevznikne. Občané budou prostě příslušnými úřady informováni o změnách příslušných zákonů, zpřísňování kontroly, a stanou se též objektem mediálních kampaní zaměřených na prevenci radikalizace.

Jestliže studie Guse Hoseina Threatening the Open Society konstatuje, že protiteroristická politika a strategie EU jsou oproti běžnému mínění restriktivnější a méně transparentní než jejich americké protějšky, platí to tím více pro Českou republiku s jejím „nejkomplexnějším“ evropským plánem boje proti terorismu. Hoseinova analýza končí výzvou: „Zatímco vlády trvají na přejímání špatných zákonů a jedna druhou překonávají v navyšování pravomocí, nejsou již tak dychtivé při studiu toho, co bylo jinde vyzkoušeno a co selhalo. Místo toho usilují o omezení debaty a diskuse, přičemž ignorují jak vstupy, tak různost pohledů. Téměř jako by věřily, že snaze zachránit otevřenou společnost musí být obětovány její principy.“ Pro obyvatele země, kde byl napsán Kafkův Zámek, jsou to jistě slova hodná zamyšlení.

Autor je publicista.