Unie supluje Rakousko-Uhersko

Co nám dnes ztěžuje pochopit starou Evropu, tedy Evropskou unii a její snahy?

Myslím, že jde o vztah k právnímu státu a pak odlišné pojetí demokracie a „provozování demokracie“. Právní stát má kořeny v rakouském státě. Rakousko-Uhersko nebylo ani liberální demokracie, ani autokracie ruského typu. Ve starém Rakousku, řekněme od roku 1780, nevládli lidé, ale zákony, což je velice moderní princip, který se však vyvíjel souběžně s růstem byrokracie. Je to vidět i na rakouské literatuře, která je koncem 19. a začátkem 20. století posedlá myšlenkou práva a právního státu a napětím mezi legalitou a legitimitou. Důležité bylo poukazování na deficit legitimity, tedy oprávněnosti státní moci odvolávat se na formální zákonnosti.

Rakouský právní řád i se státní správou pak převzala první republika. Byl sice dost moderní, ale nebyl chápán jako náš právní stát. Česká politika vynaložila velké úsilí, aby se vymezovala vůči tomuto státu, aby vyžadovala větší prostor pro specificky české nároky a zájmy, a to je vlastně to, co děláme dodnes. Na to již upozorňovali čeští ustavní právníci, jako František Weyr nebo Karel Engliš, ve dvacátých letech. Šlo jim o změnu vztahu Čechů k vlastnímu právnímu státu.

Na ten bychom ale zřejmě potřebovali sto let. Náš problém je tedy spíš v malé tradici…

Ano. Masaryk hovořil o padesáti letech, jenže nakonec na to bylo sotva patnáct let a v nich, odečteme-li tři miliony sudetských Němců, komunisty a krajní pravičáky, fašisty, zbude úzká mocenská elita a kartel stran... tvořící takzvanou Pětku. Státotvorná pětka se soustředila na budování státu, byla řešením, ale zároveň byla součástí problému, jak na to upozorňoval historik Antonín Klimek.

Nechovala se demokraticky, obcházela parlament…

Ano, byla tím, co tlumilo demokratickou debatu, co politiky nenutilo obhajovat své názory před téměř polovinou občanů. V Čechách se zabydlely věty: s vámi se nebavíme, protože jste krajní levice, s vámi se nebavíme, protože jste krajní pravice, a my si to upečeme mezi sebou a prebendy si rozdělíme taky jen mezi sebou. Politici z těchto stran vždy předem věděli, že budou ve vládě, a často i jaká budou mít ministerstva. To má samozřejmě s demokracií málo společného. Sociální demokracie měla tradičně školství, agrárníci zemědělství, lidovci zdravotnictví a tak dále. Takhle se zase zrodila tradice prorůstání stranického a státního aparátu. Politické strany se staly závislé na státu, který začal financovat jejich funkcionáře. Tady začal problém s udržováním právního státu.

To mně vadilo i teď, když v České republice nebyla přes půl roku vláda, která by měla mandát od parlamentu, a přitom se chovala, jako kdyby ho měla, a prováděla zásadní změny skoro ve všech resortech, počínaje Národním divadlem až po čistky na ministerstvech, a nikomu to moc nevadilo. Nikdo se nebouřil.

Jak byste tento neduh přesně nazval?

Jde o porušení nezávislosti státní správy na politickém provozu. Ministr garantuje směr svého resortu, obsazuje si svůj kabinet, ale fungování ministerstva má být na něm nezávislé, on nemá rozhodovat o kariérním postupu svých podřízených, o tom má rozhodovat kariérní řád a zákon o státní službě. Proto tento zákon Evropská unie na České republice vyžaduje. Evropská unie je stejně jako staré Rakousko postavená na myšlence právního státu. Jde o společenství založené na společném trhu a sdílení společných právních norem, což je jen zmaterializovaný výraz toho, že sdílíme stejné hodnoty. Také bychom mohli říci, že dnes Evropská unie supluje roli Rakouska-Uherska, v tom smyslu, že navazuje na myšlenku právního státu a vytváří společné přístřeší pro národy střední Evropy.

Takhle to ale cítí málokdo. Spíš se říká, že EU či Brusel navazuje na diktát z Vídně a z Moskvy…

Nadnárodní společenství pod sovětským vlivem znamenalo podřídit se pouze politickému diktátu a vnucování norem. To je bohužel zkušenost, kterou tady lidé prožili, a proto si myslí, že návrat národního státu a suverenity je absolutním základem demokracie.

Myšlenka právního státu byla za sovětské nadvlády totálně poškozená. Většinou tady lidé chápou „sdílenou suverenitu“ jako „omezenou suverenitu“ podle Brežněvovy doktríny neblahé paměti a právo jako právo silnějšího.

Platilo, že nejvyšší normou byly zájmy socialismu a dělnické třídy, a zákony musely tyto potřeby reflektovat. Strana a vláda byly garanty správné interpretace a všichni soudci to brali v potaz. Myšlenka důležitosti dělby moci, právního státu i nezávislosti médií, bez nichž ani svobodná demokratická politika, ani svobodná justice nemůže existovat, zde byla cizí. Současný stav je tedy důsledek dvojího dědictví: Rakouska-Uherska a nadvlády SSSR. To druhé dědictví se tu podepsalo mnohem razantněji, a to ovlivnilo vztah nejen polistopadové politiky k myšlence právního státu, ale i k Evropské unii a k integraci do Evropy.

Jak lze z tohoto modelu, který funguje tak, že vítěz bere vše a rozhoduje o všem, i o médiích a výkladu práva, vykročit?

Na roce 1989 bylo zajímavé vybočení z revoluční kultury, podle níž jen radikální a případně násilná změna dá vzniknout očištěné společnosti. Vznikla myšlenka držet se daného ústavního rámce, který byl ovšem zděděný z minulého režimu. To je další důvod, proč mnozí právní stát považují za pochybný či tuto skutečnost jen účelově využívají. Představitelé starého režimu unikli trestu, protože byla zavržena myšlenka retroaktivity práva, tedy souzení přestupku z minulosti podle dnešního práva. Pohrdání či alespoň frustrace ze vztahu k právnímu státu má i tyto kořeny. Právní stát je dnes tedy zpochybňován v zájmu radikální změny. To se dnes v nejradikálnější formě objevuje v Polsku a třeba v mírnější formě i v Maďarsku. Radikálové čekají od vyrovnávání se s minulostí očistu posttransformační společnosti. Umírnění liberálové mají obavy o politické zneužití tohoto procesu a raději chtějí řešit problémy budoucnosti. A dědici „starých struktur“ hrají na čas.

Odkud by tedy mohly přijít tlaky na nějakou pozitivní změnu?

Změna zákona je většinou snadná, ale očividně nestačí. Navíc právní vědci jsou dnes zděšeni z toho, jakým způsobem se v České republice vytváří legislativa. Legislativa je jednak přebujelá a za druhé je naprosto nekvalitní. Příliš často se mění pouze podle lobbistických zájmů. Tady zase selhává senát, který by tomu měl umět čelit. A podobně často selhávají i soudy. V Česku je stále podle potřeb vysvětlováno i ústavní právo. A to se týká všech – od prezidentova postupu při jmenování premiéra až po výklady běžných zákonů.

Jak si za této situace mohou občané vynutit změnu?

Občanská společnost vzniká pomalu a je tu zatím poměrně slabá. Pak jsou tu ještě média, která jsou buď pod politickým tlakem nebo plní komerční zájmy a podobnými problémy se odmítají zabývat. Jsou prý moc složité a odrazovaly by jim čtenáře. Poslední vliv, který tu zbývá, je Evropská unie, která představuje pojistku pro případ, kdyby určitá interpretace ústavního práva vybočila.

Ale v případě Itálie a Berlusconiho, který se snažil tvrdě prosazovat změny v ústavě a propojovat vliv kapitálu na média, EU moc nezmohla. Spíše zklamala…

Samozřejmě, nejlepší pojistku proti všem vybočením představuje sama demokracie, to znamená skutečnost, že po Berlusconim přijde Prodi a jiná vláda, která zavede jiný daňový systém, a proti Berlusconimu začne být vedeno soudní řízení. Ukazuje se, že alespoň tam jsou demokratická změna a soudnictví pojistkou proti pokušení politických elit vykládat si právo ve svůj prospěch. Demokracie „zdola“ a Evropa „shora“ jsou naše poslední šance, aby i v České republice vládl zákon, a ne jen určití lidé.

Lze podle vás odpor euroskeptiků vůči Evropské ústavě interpretovat i jako snahu zmrazit náš vývoj od totality k právnímu státu někde v půli cesty?

Ano, přesně tak. Evropská ústava není jen společným odvoláním k určitým hodnotám a principům, ale také na možný ústavní rámec, který je propojen s tím domácím a který ho v něčem zastřešuje a dává mu jisté pevnější mantinely. Navíc je ještě nutnější teď, v době, kdy se EU rozšířila a potřebujeme rozhodovací systém pro Unii 27 států. I proto, že jde o země, které nemají stejnou právní a politickou kulturu. Proto má velký symbolický význam i existence evropského soudního dvora. Každý občan má v případě selhání státního soudnictví teoretickou možnost odvolat se k nadnárodní instituci. To je důležité po přístupu Bulharska a Rumunska a pokud se má EU dále rozšiřovat do prostoru bývalé Osmanská říše, kde právní stát nikdy neexistoval. Původní Evropské hospodářské společenství byla založeno na území Říše římské národa německého a společný jmenovatel se rychle našel. Dnes – po rozšíření – se ústava stává nezbytností, už proto, že v řadě nových zemí ani pojmy, v kterých my teď hovoříme, nemají žádnou tradici a ústava by je měla kodifikovat.

Původně se očekávalo, že společný trh v rozšířené EU přenese tamní právní a politickou kulturu do střední Evropy. Nemáte ale po dosavadních zkušenostech spíše obavy, že balkánské způsoby proniknou do staré Evropy? Nemáte strach z toho, že oddalování ústavy by mohlo způsobit i rozklad EU?

To je velké dilema. Buď se evropský systém postupně rozšíří směrem na jih a na východ, což by byl proces na padesát let, který by bez ústavy asi nemohl pokračovat. Nebo bude naopak evropská integrace zadrhávat, až do chvíle, kdy může být oslabena, nebo i ohrožena.

Zatím to fungovalo jednoduše: EU se rozšiřovala ne proto, že by chtěla expandovat, ale proto, že periferie se chtěla přidat k centru. Do doby vzniku EU to bylo opačně, říše vždy expandovaly a periferii vnucovaly svůj řád. Evropská unie členství nikomu nevnucuje; kdo se chce připojit ke klubu, musí sám přistoupit na její pravidla. Je to nutná podmínka a ta se stává katalyzátorem vnitřní změny v nových demokraciích. Úspěch procesu je tedy založen na přitažlivosti evropského modelu a zájemců je už teď dvakrát tolik, než může EU strávit.

Když v létě 1997 přišel na Slovensko verdikt z EU, že Slovensko nepatří do pěti zemí, které byly vybrány pro zahájení jednání, byl to začátek obratu ve slovenské politice, která přinesla změnu v roce 1998 a nástup proevropské koalice. Podobně tomu bylo v Rumunsku a Bulharsku, kde k reformám došlo až po roce 2000, a jsou lidé, kteří říkají, že období příprav mělo být delší. A mají asi pravdu.

Jaké prostředky má vlastně unie k tomu, aby mohla vymáhat dodržování kritérií, na kterých se všichni dohodli?

Tak v prvé řadě se musí nejprve vyčerpat všechny domácí prostředky, které existují pro případ nedodržení litery, ale i ducha ústavy, jak tomu bylo v případě České republiky po posledních volbách. Tady je důležitá role Ústavního soudu, ale také univerzitních profesorů s mezinárodní zkušeností, jako jsou Jiří Přibáň či Vojtěch Cepl, kteří tyto nedostatky umějí pojmenovat v evropském kontextu. Teprve když selžou domácí pojistky, může přijít v úvahu evropská dimenze.

I ta je ale složitá, jak jsme to viděli v případě Rakouska, kdy se dostal k moci xenofobní populista Haider. Evropa zprvu udělala vůči Rakousku jakousi karanténu a po necelém roce od toho odstoupila, protože to k ničemu nevedlo. Nakonec se Haider znemožnil sám. Mnozí z toho učinili závěr, že EU se už nemá vměšovat do vnitřních záležitostí, že stačí, když nebezpečí jen artikuluje.

Myslím si, že tento závěr je dost nešťastný, a ukazuje to dnes situace v Polsku. Do jisté míry brzdí rakouská zkušenost jakékoliv evropské snahy situaci v Polsku ovlivňovat. Kdyby Francie a Holandsko nepotopily Evropskou ústavu, byla by situace politicky příznivější.

Zatím se všichni na Polsko dívají s obavami a doufají, že bratři Kaczyńští a jejich ultranacionalističtí koaliční partneři, než přijdou volby, neudělají velké škody. V Polsku je dnes zpochybněn právní stát víc než kdekoliv jinde. Tam se dokonce hovoří o nutnosti čtvrté republiky: zpochybňuje se vznik demokratické republiky po konci totalitarismu, protože toho bylo dosaženo dohodou mezi bývalými disidenty a bývalými komunisty. Chtějí důkladné lustrace ve státní správě, na univerzitách a ve veřejnoprávních i soukromých médiích a uplatnit princip retroaktivní justice. Právo je tam dnes chápáno jako vyprazdňování politiky, jako ohrožení a oslabení moci politiků. Proto přicházejí tak razantní útoky na instituce nezávislé na politické moci, jako jsou ústavní soud nebo rada národní banky.

Domníváte se, že by teď referendum o evropské ústavě ve Francii a v Holandsku dopadlo jinak, nebo se naopak euroskepticismus šíří i ve staré Evropě?

Není vyloučeno, že by dnes volby dopadly jinak. Nedalo by se sice hlasovat dvakrát o tomtéž, musel by být předložen jiný, asi kratší a jednodušší text. Poslední průzkum z Holandska z konce roku 2006 ukazuje, že i starou ústavu by většina přijala. A ve Francii je to trochu podobné, i když důvody k nesouhlasu byly různé a většinou nesouvisely s navrženou ústavou. Je třeba počkat na francouzské prezidentské volby, které by měly umožnit hledat nové řešení. Ne tedy hlasovat o stejném textu, ale schválit novou verzi.

Připomíná mi to Polsko po pádu komunismu. Chtěli novou ústavu v roce 1991 na dvousté výročí slavné polské ústavy. Nedohodli se, a proto vymysleli kompromisní řešení: „malou ústavu“, která jasně vymezila pravomoci prezidenta, vlády a parlamentu a umožnila počkat na vhodnější moment na konci devadesátých let. Evropa má tedy sice obavy z dnešního polského euroskeptického populismu, ale asi potřebuje „polský model“ na řešení ústavní krize. Hledání Evropské ústavy je proces, který nás za posledních patnáct let vedl od Maastrichtské smlouvy k Amsterodamské, odtud do Nice a později ke Konventu, na který bude třeba, dříve nebo později navázat. Nejde tedy o čekání na zázračný den, kdy odhalíme novou Ústavu coby umělecké dílo nebo pamětní desku, ale o proces, ve kterém nejen politické elity, ale i širší veřejnost má možnost seznámit se s hlavními pojmy ve hře. Tento proces, který nazýváme konstitucionalismus, je vlastně důležitější než Ústava samotná, právě proto, že se během něj evropští političtí aktéři i občané smiřují s myšlenkou společného rámce a společných mezí svého politického jednání a tím transformují politickou kulturu, bez níž i nejlepší Ústava zůstane jen na papíře.